مقدمه و بیان مسئله

مهاجرت به دلیل ماهیت چند‌بعدی، پیچیده‌ترین مؤلفه تغییر جمعیتی است که برخلاف سایر وقایع جمعیتی، مانند تولد و مرگ، یک فرایند تکرارشونده است که در فاصله و مدت زمان متنوع رخ می‌دهد. تحرک انسان در حوزه فضایی از سفر محلی به مهاجرت بین‌المللی و در بعد زمانی، از ماندگاری کوتاه‌مدت تا جابجایی‌های دائمی گسترش می‌یابد (Bell et.al, 2012). مهاجرت در داخل کشورها از نظر عددی بسیار مهم‌تر از مهاجرت بین‌المللی می‌باشد و طبق برآوردهای جهانی، تعداد مهاجران داخلی را که در خارج از منطقه تولد خود زندگی می‌کنند بیش از سه برابر تعداد مهاجران بین‌المللی است (Bell & Charles-Edwards, 2015). در حال‌حاضر مهاجرت داخلی به‌عنوان عامل اصلی تغییر جمعیت در بسیاری از کشورها جایگزین باروری و مرگ‌و‌میر شده‌ است و اصلی‌ترین روند شکل‌گیری الگوهای سکونت انسانی در داخل و بین کشورها است (Bernard et. al, 2019). فرایند مهاجرت، امری پیچیده است که نه تنها حجم و رشد جمعیت یک جامعه را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد، بلکه به دلیل گزینشی بودن مهاجرت، تأثیرات قابل‌ملاحظه‌ای را در ساخت و توزیع جمعیت ایجاد می‌کند. مهاجرت از دیرباز به‌عنوان یک عامل مؤثر بر حجم نیروی کار، توزیع نیروی کار بر حسب مهارت و تحصیلات، تخصص و اشتغال، فرصت‌های شغلی، پس‌انداز، سرمایه‌گذاری و تولید بوده است (محمودیان و قاسمی اردهائی، 1392).

مهاجرت داخلی در بسیاری از کشورها عکس‌العمل مردم نسبت به عواملی نظیر نابرابری‌های اقتصادی، منطقه‌ای و ناکامی اجتماعی است و عدم رضایت در بسیاری از جنبه‌های زندگی را منعکس می‌کند. افزایش سریع و غیرسازمان یافته جمعیت شهرها، فقدان امکانات شهری مطلوب، افزایش بیماری‌های پنهان شهری و حاشیه‌نشینی، آلودگی‌های زیست محیطی، از بین رفتن امکانات روستاهای خالی از سکنه و به هم خوردن ساختار جمعیت روستایی از جمله عواقب ناخوشایند مهاجرت‌های روستاییان به شهر می‌باشد.

در دهه‌های اخیر بر اثر افزایش مهاجرت داخلی در ایران، بسیاری از روستاها خالی از سکنه شده و بسیاری دیگر قسمت عمده‌ای از جمعیت خود را از دست داده‌اند و مهاجرت به نقاط شهری، پیدایش شهرها و شهرک‌ها را در نقاطی نه چندان مستعد باعث شده است. اعتدال جمعیت بین شهرهای بزرگ و کوچک کشور به‌هم‌ریخته و بین تعداد جمعیت نواحی شهری و روستایی فاصله افتاده و برخی از مناطق کشور با برخی دیگر تفاوت پیدا کرده است. در این زمینه نه تنها اعتدال بین نواحی مختلف شهری به‌هم‌ریخته، بلکه منابع طبیعی نیز در پاسخگویی به نیاز جمعیت از دیدگاه اجتماعی، اقتصادی و طبیعی کار‌آمد نبوده است. مهاجرت همچنین منجر به بروز و تشدید آسیب‌های اجتماعی از جمله بزهکاری، جرم و جنایت و حاشیه‌نشینی در کلان‌شهرها شده است (شیعه، 1380). طبق داده‌های سرشماری، درصد جابه‌جایی در ایران از سال 1355 تا سال 1385 روندی افزایش داشته و از 8/11 درصد در سرشماری 65-1355 به 2/17 درصد در سال‌های 85-1375 رسیده است. طبق نتایج آخرین سرشماری، درصد جمعیت مهاجر داخلی در فاصله سال‌های 95-1390 به 9/5 درصد رسیده است که نشان می‌دهد به‌طور متوسط سالیانه 941 هزار و 430 نفر محل اقامت خود را تغییر داده‌اند. بررسی وضعیت مهاجرت داخلی ایران در سال‌های منتهی به سرشماری سال 1395 نشان از این دارد که در قرن اخیر از یک‌سو با بهبود شرایط بهداشتی و کنترل بیماری‌های واگیر و کاهش مرگ و میر که نقش تعیین‌کننده‌ای در تغییرات جمعیتی ایران داشته‌اند و از سوی دیگر، کاهش باروری و رسیدن به سطح جانشینی، اثرگذاری مهاجرت‌های داخلی در تغییرات جمعیتی ایران اهمیت بیشتری یافته است (خسروی و همکاران، 1391). در کنار اثرگذاری مهاجرت بر تغییرات جمعیتی ایران، گزینشی بودن مهاجرت در برخی از مطالعات داخلی در ایران مورد بررسی قرار گرفته است (پایتختی اسکویی و طبقچی اکبری، 1390؛ میرزایی و قاسمی اردهایی، 1393؛ صادقی و ولدوند، 1394؛ محمودیانی، 1396؛ زندی و همکاران، 1397؛ صادقی و همکاران، 2020) . گزینشی بودن مهاجرت داخلی منجر به افزایش جمعیت جوان مناطق مهاجرپذیر و کاهش جمعیت جوان مناطق مهاجرفرست (تنها و همکاران، 1400)، تغییرات در نسبت جنسی مناطق مهاجرپذیر و مهاجرفرست (تنها و همکاران، 1401) و افزایش سطح تحصیلات جمعیت مناطق مهاجرپذیر و کاهش سطح تحصیلات جمعیت مناطق مهاجرفرست شده است ( تنها و همکاران، 1402). این تغییرات می‌تواند منجر به توزیع نامتعادل در گروه‌های مختلف جمعیتی شده و پیامدهایی را در گسترش نابرابری منطقه‌ای در توزیع سرمایه انسانی که یکی از مهم‌ترین سرمایه‌های مورد نیاز برای رشد و توسعه مناطق محروم کشور است را در پی داشته باشد.  

این واقعیت که مهاجرت در مبدأ و مقصد آن منجر به تغییرات اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و محیط زیستی می‌شود بر کسی پوشیده نیست، از این روست که در سیاست‌های کلی کشور به ویژه در سیاست‌های ابلاغی جمعیت توسط مقام معظم رهبری بر موضوع مهاجرت داخلی و مدیریت آن تأکید ویژه شده است (عزیزی، 1402). بند 11 این سیاست به مدیریت مهاجرت به داخل و خارج، هماهنگ با سیاست‌های کلی جمعیت با تدوین و اجزای سازو کارهای مناسب، تأکید دارد. بند 9  این سیاست‌ها بر بازتوزیع فضایی و جغرافیایی جمعیت متناسب با ظرفیت زیستی و بند 10 بر حفظ و جذب جمعیت در روستاها و مناطق شهری و کم تراکم اشاره دارد که لزوم توجه به موضوع مهاجرت داخلی در کشور را نشان می‌دهد. با توجه به اهمیت مدیریت مهاجرت داخلی و پیامدهای مختلف آن از جمله گسترش نابرابری‌های منطقه‌ای، حاشیه‌نشینی، کاهش جمعیت روستاها و کاهش تولیدات روستایی، سالمند شدن جمعیت مناطق مهاجرفرست خصوصاً روستاها، افزایش نارضایتی‌های اجتماعی و تشدید بحران‌های زیست محیطی از جمله بحران آب در اثر تمرکز جمعیت در مناطق مهاجرپذیر، این مطالعه با هدف بررسی سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی در برخی از کشورها انجام شده است. مرور سیاست‌های اتخاذ شده توسط کشورهای مختلف می‌تواند ضمن شناخت از سیاست‌های اصلی و اثرگذار اتخاذ شده توسط این کشورها، راهنمایی برای تدوین و اجرای سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی مناسب با توجه به زمینه و شرایط ایران باشد.

روش‌شناسی

پژوهش حاضر از نوع مطالعه مروری می‌باشد. هدف کلی مطالعات مروری پیشرفت دانش نظری، روشی و تجربی از طریق مرور ادبیات مرتبط با سؤال یا مسئله است که از طریق منابع دسته اول به راحتی امکان پاسخ به آن وجود ندارد. پژوهش‌های مروری اهداف، کارکردها و خروجی‌های متعددی دارند که نشان‌دهنده ظرفیت قابل‌توجه این پژوهش‌ها در تولید دانش  خصوصاً در رشته‌های علوم انسانی است. مطالعات مروری انواع مختلفی دارند که از دیرباز با تکیه بر شیوه‌هایی چون بازنمایی، تجمیع، تلخیص، ترکیب و ارزیابی دانش پیشین، یک نوع تحقیق مستقل محسوب می‌شوند (شهسواری و علم الهدی، 1398). شهسواری و علم الهدی (1398) گونه‌شناسی را در تحقیقات مروری براساس دامنه، سازماندهی و هدف ارائه کرده‌اند. براساس این گونه‌شناسی، مطالعه حاضر بر حسب دامنه و هدف در بخش مرور یافته‌های توصیفی تجربی و بر حسب سازماندهی از نوع مطالعات جغرافیایی می‌باشد. مطالعات توصیفی تجربی به سؤالاتی از چیستی موضوع و خلاصه سازی از دانش در موضوع مورد بررسی پرداخته و الگوهای عمومی در پژوهش‌های مورد نظر را ارائه می‌دهد. مطالعات جغرافیایی مطالعاتی است که سازماندهی محتوای مطالعه براساس تفاوت‌ها و شباهت‌هایی که در توزیع جغرافیایی موضوع دیده می‌شود انجام گرفته و تقسیم‌بندی براساس این تفاوت‌ها و شباهت‌ها ارائه می‌شود.

در این مطالعه برای مرور سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی در کشورهای مختلف جهان جست‌وجو در بین پایگاه‌های داده‌های علمی معتبر بین‌المللی انجام شد. پایگاه‌های معتبر علمی از جمله science Direct، Google Scholar، research gate برای جست‌وجو استفاده شد. کلید واژه جست‌وجو در بین پایگاه داده‌های علمی Internal migration Policies بود. مطالعات موجود در این زمینه محدود بود. در بین مطالعات جست‌وجو شده نیز برخی مطالعات به بررسی موضوعات متفاوتی در زمینه مهاجرت داخلی پرداخته بودند در حالی‌که کلیدواژه آنها سیاست مهاجرت داخلی بود. با توجه به هدف مطالعه که مرور سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی در بین کشورهای مختلف و دسته‌بندی این سیاست‌ها بود، تعدادی مطالعه که سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی در کشورهای چین، اندونزی، بنگلادش، ایالات متحده، ترکیه، سوئد، نیجیریه، ویتنام و هند (طیفی از کشورها در مناطق مختلف جهان) را بیان کرده بودند مورد مطالعه قرار گرفت. در نهایت سیاست‌های مختلف اتخاذ شده توسط این کشورها برای مدیریت مهاجرت داخلی بررسی و تقسیم‌بندی شد.

یافته‌ها

مرور سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی در بین مطالعات بررسی شده نشان داد که می‌توان این سیاست‌ها را در دو بخش سیاست‌های مستقیم و غیرمستقیم طبقه‌بندی کرد. سیاست‌های مستقیم، سیاست‌های مرتبط به مهاجران است که اعمال محدودیت و یا حمایت از مهاجران را شامل می‌شود. سیاست‌های غیرمستقیم مرتبط به سیاست‌های اعمال شده جهت کاهش عوامل دافعه مبدأ مهاجرت و کاهش عوامل جاذبه مقصد مهاجرت می‌باشد.

1-سیاست‌های مستقیم مدیریت مهاجرت

در گذشته چندین کشور در آسیا و اقیانوسیه سیاست‌ها و برنامه‌هایی را اتخاذ کردند که بتوانند در فرآیندهای شهرنشینی و مهاجرت داخلی مداخله مستقیم داشته باشند. غالباً در دهه‌های 1970 و 1980، احساسات شدید ضد شهری در برخی کشورها حاکم بود و رشد سریع شهری را دارای اثرات زیانباری در مناطق شهری می‌دانستند از جمله تقاضای بیش از حد برای خدمات شهری، مسکن، حمل و نقل، جمع‌آوری زباله، فرصت‌های شغلی، خدمات بهداشتی و آموزشی و ... . مناطق روستایی نیروی کار با استعداد و کارآفرین خود را در اثر مهاجرت به مناطق شهری از دست می‌دادند و بنابراین مهاجرت داخلی مانعی برای توسعه اقتصادی و اجتماعی در این مناطق بود. در حالی‌که در سیاست‌های مستقیم مدیریت مهاجرت داخلی، دولت‌ها تلاش می‌کردند که مانع مهاجرت داخلی خصوصاً مهاجرت از روستا به شهر شوند، اما مهاجرانی که درون مرزهای کشورها مهاجرت می‌کنند غالباً به دولت‌ها و نهادها وابسته نیستند بلکه بیشتر به شبکه‌های اجتماعی مبتنی بر پیوندهای خانوادگی وابستگی دارند. از این رو برای بخش عمده‌ای از مهاجران داخلی، مهاجرت بدون کمک دولت و نهادها ممکن و میسر بود. بدین جهت سیاست‌های ضد مهاجرتی در کشورهای مختلف خصوصاً کشورهای آسیا و اقیانوسیه نتوانست جریان مهاجرت داخلی را محدود کند (Hugo, 2014).  

سیاست‌های ضد مهاجرتی و اعمال محدودیت برای مهاجرت داخلی غالباً در کشورهای با سطح توسعه‌یافتگی پایین و کشورهایی با میزان بالای مهاجرت داخلی صورت گرفته و عمدتاً در دهه‌های گذشته و تا قبل از دهه 1980 میلادی توسط این کشورهای اتخاذ شده است. سیاست مستقیم دیگر، حمایت مستقیم از مهاجران در جامعه مبدأ می‌باشد که همچنان برخی کشورها این سیاست را اعمال می‌کنند. در ادامه نمونه‌هایی از دو نوع سیاست‌های مستقیم مدیریت مهاجرت داخلی که توسط برخی کشورها اتخاذ شده است را بیان می‌کنیم.

1-1-سیاست‌های اعمال محدودیت برای مهاجران (سیاست‌های ضد مهاجرتی)

کشورهای محدودی با اتخاذ سیاست‌های ضد مهاجراتی درصدد اعمال محدودیت برای مهاجران بودند تا بتوانند جریان مهاجرت داخلی را در کشورشان کنترل کرده و کاهش دهند. از جمله کشورهایی که این سیاست‌ها را اتخاذ کردند می‌توان به کشورهای چین، اندونزی و بنگلادش اشاره کرد.

 کشور چین، سخت‌گیرانه‌ترین قوانین مهاجرت داخلی و مهاجرت روستا به شهر را در جهان داشته است. در چین تا قبل از سال 1983 مهاجرت داخلی ممنوع بود اما از سال 1984 مهاجرت داخلی آزاد شد و سپس این کشور با موج عظیم مهاجرت داخلی خصوصاً مهاجرت از روستا به شهر روبه‌رو شد. از سال‌ 1989سیستم ثبت خانوار در چین یا هوکو^[1] برای مدیریت مهاجرت و جابه‌جایی  مردم به کار گرفته شد. براساس این سیستم، هر فردی برای خروج از محل زندگی خود و مهاجرت و اشتغال در محل دیگر، نیاز به مجوزهای رسمی داشت و در صورتی‌که بدون اخذ مجوز و کارت اعتباری اعطا شده از محل سکونت خود مهاجرت می‌کرد نمی‌توانست شغل رسمی و مناسبی در مقصد پیدا کند و با محدودیت‌های مختلفی روبه‌رو می‌شد. مزیت این روش این بود که دولت چین می‌توانست، سرعت، مقیاس و ویژگی‌های مهاجران به مقاصد مختلف را کنترل کند و از این طریق مشکلاتی که می‌توانست مهاجرت بی‌رویه به شهرهای بزرگ ایجاد کند، کاهش می‌یافت. مشکل این روش، عدم توجه به ادغام مهاجران خارج شده و اعطای امکانات رفاهی برای آنها بود چون فرض می‌شد با این کار، روند درخواست مهاجرت و همچنین مهاجرت غیرقانونی خارج از سیستم هوکو کمتر شده و مشکلاتی را برای شهرهای بزرگ ایجاد نمی‌کرد. اما داده‌ها نشان داد که جمعیت مهاجری که خارج از سیستم هوکو مهاجرت کردند بسیار زیاد بود و به حدود 220 میلیون نفر رسید. این آمار نشان‌دهنده شکست قوانین سخت‌گیرانه چین برای کنترل جریان مهاجرت داخلی بود. از سوی دیگر، برخی ناآرامی‌ها و آشوب‌ها در سال‌های مختلف توسط کارگران مهاجر غیرقانونی که در مشاغل غیررسمی و با حقوق و مزایای کمتر از کارگران بومی کار می‌کردند، شکل گرفت که نگرانی‌هایی را برای مسئولین شهری در زمینه امنیت اجتماعی و سیاسی ایجاد کرد. این عوامل منجر شد که دولت چین از سال 2001 به بعد، اصلاحاتی را در سیستم هوکو ایجاد کند (Xiong and Zhao, 2012)

در پایتخت کشور اندونزی، شهر جاکارتا، در دهه 1980، سیاست‌های ضد مهاجرتی موسوم به "شهر بسته" اتخاذ شد. این شهر از سال‌های 1970 با جریان شدید مهاجران وارد شده روبه‌رو بود. در این شهر هیچ‌گونه امکانات رفاهی برای مهاجران وجود نداشت و دولت، شهرک‌های نامناسب از لحاظ امکانات بهداشتی و رفاهی را در حاشیه شهرها برای کارگران مهاجر ساخت. در این شهر فعالیت‌های اقتصادی مورد علاقه کارگران مهاجر شامل دست فروشی در خیابان غیرقانونی اعلام شد. در حالی‌که بخش غیررسمی اقتصادی در این شهر تنها بخشی بود که کارگران مهاجر می‌توانستند در آنجا به کار مشغول باشند دولت برنامه‌هایی داشت تا بتواند این بخش غیررسمی را تعطیل کند (Laczko, 2005).

بنگلادش از جمله کشورهای با سطح توسعه‌یافتگی پایین است که در سال‌های اخیر میزان‌های بالای مهاجرت از روستا به شهر را تجربه کرده است. علت اصلی این مهاجرت‌ها عموماً بحران‌های اقلیمی که مهم‌ترین آن سیل می‌باشد و همچنین فقر گسترده در مناطق روستایی این کشور است. تلاش‌هایی برای محدود کردن مهاجرت‌ها به شکل مستقیم در این کشور صورت گرفت از جمله اینکه طبق قوانین، مهاجران داخلی اغلب از مزایای رفاه عمومی در شهرها مستثنی بودند. طرح‌های بازنشستگی دولتی، زنان فقیری که در اقامتگاه‌های فقیر زندگی می‌کردند و غالباً مهاجر هستند را پوشش نمی‌داد و جمعیت بسیار فقیری که آدرس مشخص و ثابت نداشتند برای استفاده از حداقل امکانات ثبت نام نشده و در نظر گرفته نمی‌شدند (Islam, 2005).

2-1- سیاست‌های حمایت از مهاجران

مطالعات و مشاهدات نشان داد که سیاست‌های اجرا شده برای اعمال محدودیت مهاجرت داخلی و سیاست‌های ضدمهاجرتی در برخی کشورها، تأثیر قابل‌توجهی بر کاهش جریان مهاجرت نداشت. از سوی دیگر از جمله مؤلفه‌های حقوق بشر در کشورها امکان انتخاب آزادانه مهاجرت و محل اقامت افراد درون کشورها تعیین شد و در نتیجه اعمال محدودیت مستقیم برای مهاجرت خارج از قوانین حقوق بشر تلقی شد (Msigwa, 2014). بر این اساس بسیاری از کشورها خصوصاً کشورهای آسیایی با حجم بالای مهاجرت داخلی، رویکرد خود را در قبال مهاجران تغییر داده و پذیرفتند که مهاجرت به شهر ادامه خواهد داشت و سیاست‌های ضد مهاجرتی در بسیاری از این کشورها لغو شد. از آن‌جایی‌که برخی کشورها با موج بزرگ جریان مهاجرت داخلی مواجه بودند، سیاست آنها به سمت حمایت‌های حداقلی از مهاجران جهت حمایت از حقوق بشر تغییر یافت. گرچه در این بین تعداد کمی از کشورها نیز بودند که سیاست افزایش و حمایت از جریان مهاجرت روستا به شهر را در دستور کار خود قرار دادند. (Hugo, 2014). 

چین، طبق گزارش اخیر سازمان ملل متحد، یکی از ده کشور در جهان است که سیاستهای افزایش (و نه مخالف با حفظ یا کاهش) مهاجرت از روستا به شهر را دارد. با توجه به چالش‌هایی که کشور چین در رویکرد کنترل‌گرای مهاجرت داخلی با آن روبه‌رو بود و همچنین با توسعه اقتصادی و نیاز به نیروی کار روستایی در شهرها، رویکرد خود را به مدیریت مهاجرت و حمایت از مهاجران تغییر داد. در این رویکرد، تأکید بیشتر بر ادغام و حمایت مهاجران در مقصد است. در این رویکرد جدید، همچنان سیستم هوکو وجود دارد اما این سیستم محدودیت‌های گذشته را ندارد و اخذ مجوز خصوصا برای سرمایه‌گذاران و افراد با سطح تحصیلات و مهارت بالا آسان است. از جمله حمایت‌های اتخاذ شده برای مهاجران شامل، کاهش ممنوعیت برای ورود کارگران مهاجر، ارائه آموزش‌های حرفه‌ای به مهاجران، اعطای وام به کسانی که قصد خرید یا اجاره واحد مسکونی در شهر دارند، بهبود مدیریت اطلاعات مهاجران، اجازه کار در مشاغل سطح متوسط و بالاتر توسط مهاجران ماهر، ارائه خدمات عمومی بهداشتی و بازنشستگی و ارائه مجوزها و خدمات به مهاجران در صورتی‌که اقامت 7 ساله و موقت را انتخاب کنند. کشور چین در حالی این سیاست‌های را اجرایی می‌کند که در شهرهای مهاجر پذیر، به نیروی کار مهاجران در صنایع مختلف نیاز دارد (Xiong and Zhao, 2012). چهار سیاست اصلی مربوط به مهاجرت روستایی به شهر اجرایی شد از جمله برنامه آموزش مهارت برای کارگران مهاجر، بخشنامه مدیریت پرداخت دستمزد به کارگران مهاجر، بخشنامه بیمه آسیب‌های ناشی از کار برای کارگران مهاجر و طرح جدید تعاون پزشکی روستایی (بیمه درمانی). این چهار سیاست چهار رویداد متناظر در طول مسیرهای مهاجرت کارگران مهاجر را هدف قرار می‌دهد: جستجوی کار، بهره‌برداری از دستمزد، آسیب‌های کاری و بیماری. در سال‌های پس از اجرای اولیه این سیاست‌ها، دستاوردهایی حاصل شد، به‌عنوان مثال، نشانه‌هایی از بهبود امنیت اجتماعی کارگران مهاجر مشاهده شد اما تعداد بسیار کمی از برنامه‌های حمایت از مهاجران به شکل قابل قبولی موفقیت آمیز بود و جای تعجب نیست که هر کارگر مهاجر از مزایایی که برای مهاجران در نظر گرفته می‌شد به شکل کامل برخوردار نبود (Sun, 2019).

 مهاجران داخلی در کشور بنگلادش غالبا افراد فقیر روستایی هستند که مشکلاتی را در تأمین حتی ابتدائی‌ترین نیازهای اساسی خود دارند. اصلی‌ترین سیاست دولت برای حمایت از آنها در جهت حمایت از حقوق بشر، کمک مواد غذایی به مهاجران بسیار فقیر است که این کمک نیز فقط یک امنیت کوتاه‌مدت را تأمین می‌کند (Biswas, 2019).

مهاجرت از راه دور به کرالا[2] یکی از ایالت‌های هند در چند دهه گذشته به سرعت افزایش یافته است. ساختار جمعیتی کرالا، وضعیت بازار کار و دستمزدهای نسبتاً بالای آن از عوامل مهم کشش است، در کنار این واقعیت که کارگران در داخل و خارج از بازار کار با تبعیض کمتری روبرو هستند. دولت با راه‌اندازی یک طرح رفاهی، یک طرح بیمه درمانی و یک طرح اسکان/خوابگاه، و همچنین اقداماتی برای تأمین امکانات آموزشی و بهداشتی، اقدامات مختلفی را برای بهبود اوضاع برای مهاجران انجام داده است. با این حال، بیشتر مهاجران کارگری هنوز خارج از چتر این طرح‌ها و همچنین برنامه‌های تأمین اجتماعی و حمایت اجتماعی در دسترس شهروندان ایالت هستند. ایالت کرالا در هند از سال 2010 برای کارگران مهاجری که به این ایالت مهاجرت می‌کنند طرح تأمین اجتماعی را اجرا می‌کند. کارگران باید در این طرح ثبت نام کنند و باید هر سال عضویت خود را با پرداخت مبلغ کمی تمدید کنند و هر سال سه زمان برای تمدید عضویت در نظر گرفته می‌شود. این طرح شامل چهار مزیت برای کارگران مهاجر با حداقل درآمد تعیین شده می‌باشد: بیمه حوادث، بیمه مراقبت‌های بهداشتی، بیمه فوت یا پرداخت هزینه‌های فوت و بیمه اعضای خانوار مهاجر به تعداد دو فرزند و پرداخت کمک‌هزینه ثبت نام کودکان مهاجر در مدارس برای حداقل یک سال از تاریخ مهاجرت. داده‌ها نشان می‌دهد تعداد کمی از کارگران مهاجر در این طرح ثبت نام کردند زیرا این طرح حداقل درآمد ماهانه کارگران را برای ثبت نام در نظر گرفته است و آمار نشان می‌دهد تنها 5/2 درصد از مهاجران در این طرح ثبت نام کردند. اقدام دیگر این ایالت، تأسیس خوابگاهای کارگران با آشپزخانه و حمام و دیگر امکانات با دریافت مبلغ بسیار کم اجاره بهای ماهانه می‌باشد. کارگران مهاجر توسط دولت در زمان‌های مشخص، معاینه‌هایی را برای بیماریهای واگیر از جمله ایدز انجام می‌دهند. همچنین برنامه‌هایی برای برنامه سوادآموزی کارگران مهاجر در چندین مدرسه اجرایی شد (Sarga, 2017).

در ایالات متحده نگرانی‌ها در مورد چگونگی کمک به کارگرانی که در مناطق با رشد کند اقتصادی زندگی می‌کنند، منجر به بحث‌‌هایی در مورد سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی شده است. این بحث‌ها اغلب بر دو اهرم سیاستی متمرکز هستند: ارائه اطلاعات و مشوق‌های مالی برای مهاجرت. سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی برای چندین دهه موضوع مهمی برای سیاست‌گذاری در ایالات متحده نبوده اما تغییرات اقلیمی منجر به افزایش توجه به این سیاست‌ها برای جابه‌جایی جمعیت شده است. مطالعات نشان می‌دهد که بهبود اطلاعات مهاجران در مورد پیامدهای بالقوه مهاجرت می‌تواند هم مهاجرت و هم رفاه مهاجران را افزایش دهد. در برخی از ایالات‌ها برنامه‌ای با عنوان "ایجاد حرکت به سوی فرصت"[3] در حال انجام است که به کارگران در جست‌وجوی محله و مسکن مناسب اطلاعات لازم را می‌دهد. بیش از یک دهه طوفان‌های ساحلی قابل‌توجه همراه با افزایش سطح آب دریا، دو آژانس فدرال و چندین ایالت را بر آن داشت تا در اواخر 2010 سیاست‌های جابه‌جایی و مهاجرت جمعیت را توسعه دهند. در سال 2020 طرحی اتخاذ شد که به موجب آن تلاش می‌شود که ساکنین مناطق مستعد فجایع طبیعی به مهاجرت تشویق شوند. در حالی‌که بیشتر مهاجرت‌ها و جابه‌جایی‌ها در ایالات متحده در اثر بلایای طبیعی عمدتاً بعد از وقوع آن‌ها رخ داده است، این سیاست در تلاش است که با مهاجرت ساکنین مناطق مستعد بلایای طبیعی از افزایش خسارات احتمالی بکاهد. نوع دیگر تشویق به مهاجرت در ایالات متحده، حمایت از کارگرانی است که برای کار به برخی مناطق دور افتاده که فرصت‌های شغلی دارند مهاجرت می‌کنند. این تسهیلات عمدتاً در مناطقی که نرخ بیکاری بالاتری دارند اجرایی می‌شود و شامل مواردی از جمله اعطای وام‌های مناسب برای خرید مسکن در مقصد مهاجرت است (Jia et.al, 2022).

جدول 1. نمونه‌ای از سیاست‌های مستقیم اتخاذ شده برای مدیریت مهاجرت داخلی در کشورهای جهان.

2-سیاست‌های غیرمستقیم مدیریت مهاجرت

انجام مطالعات مختلف و توسعه دیدگاه‌های نظری در حوزه مهاجرت، آشکار کرد که علت اصلی مهاجرت‌های داخلی و خصوصاً مهاجرت روستا به شهر، تفاوت در سطوح توسعه‌یافتگی بین مبدأ و مقصد مهاجرت است. علاوه بر این، شکست سیاست‌های مستقیم مهاجرت در کنترل جریان‌های مهاجرتی، منجر شد که سیاستمداران در کشورهای مختلف به سمت اتخاذ سیاست‌های غیرمستقیم جهت مدیریت و کنترل جریان‌های مهاجرت داخلی گام بردارند. این سیاست‌ها را می‌توان در دو نوع کلی تقسیم کرد. مهم‌ترین این سیاست‌ها، سیاست‌های مرتبط با مبدأ هستند که منجر به افزایش سطح توسعه‌یافتگی مبدأ مهاجران شده و عوامل فشار برای مهاجرت را کاهش می‌دهند. نوع دوم، سیاست‌های مرتبط به مقصد است که با تمرکززدایی از کلان‌شهرها و انتقال برخی خدمات به شهرهای دیگر، منجر به بهبود توسعه‌یافتگی در شهرهای دیگر شده و از مهاجرت گسترده به کلان‌شهرها و تبعات آن از جمله مشکلات اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی جلوگیری می‌کند. در ادامه نمونه‌هایی از سیاست‌های غیرمستقیم جهت کنترل مهاجرت  داخلی توسط برخی کشورهای جهان بیان می‌شود.

1-2- سیاست‌های مرتبط با مبدأ: سیاست‌های توسعه روستایی و توسعه مبدأ مهاجرت

اگرچه به صراحت بیان نشده است، اما هدف بسیاری از برنامه‌های توسعه روستایی کنترل مهاجرت است. دلیل اصلی را می‌توان در ادبیات مربوط به مدیریت زمین، آبخیزداری و توسعه کشاورزی یافت که مملو از اظهارات کاهش پیش‌بینی جریان مهاجرت به دلیل ایجاد اشتغال موفق و بازآفرینی منابع است (Islam et.al, 2005). طبق گزارش سازمان ملل متحد در سال 2016، تقریباً همه کشورهای جهان حداقل یکی از مؤلفه‌های سیاست‌های توسعه روستایی را اتخاذ کرده‌اند اما مشخص نیست که به چه میزان این سیاست‌ها به شکل کارآمد اجرا شده و نتایج آن در مهاجرفرستی روستاها به چه میزان بوده است. در قالب این سیاست‌های توسعه روستایی هر کشور و منطقه‌ای با توجه به سطح توسعه‌یافتگی و میزان و سطح مهاجرت از روستا به شهر، سیاست‌های مختلفی را اتخاذ کرده است. نمودار 1 دو سیاست‌ اصلی که کشورهای مناطق مختلف جهان برای توسعه روستایی اتخاذ کرده‌اند را نشان می‌دهد. تقریباً همه کشورهای جهان، سیاست افزایش تسهیلات و بهبود زیرساخت‌های روستاها را جهت کاهش مهاجرت داخلی دنبال می‌کنند. در حالی‌که 91 درصد از کشورهای توسعه‌یافته جهان، سیاست بازگشت صنایع یا استقرار صنایع در مناطق روستایی را دارند در کشورهای کمتر توسعه‌یافته 71 درصد از کشورها این سیاست را اتخاذ کرده‌اند. نتایج گزارش سازمان ملل(2016) نشان می‌دهد که بیشترین تفاوت کشورهای بیشتر توسعه‌یافته و کشورهای کمتر توسعه‌یافته در اتخاذ سیاست بازگشت یا استقرار صنایع در روستاهاست که توسط کشورهای توسعه‌یافته‌‌تر، بیشتر مورد توجه بوده است. در ادامه نمونه‌ای از سیاست‌های توسعه روستایی کشورهای مختلف جهان بیان می‌شود.

نمودار1. توزیع درصدی کشورها و مناطق مختلف جهان در اتخاذ سیاست‌های توسعه روستایی. منبع: (United Nation, 2016)

کشور هند 7 سیاست را برای توسعه روستایی این کشور مشخص کرده است. سیاست زمین، سیاست تکنولوژی، سیاست کشاورزی، سیاست اشتغال، سیاست آموزش، تحقیق و ترویج، سیاست مؤسسات روستایی و سیاست قیمت. در سیاست زمین، دولت هند به دنبال توزیع زمین بین روستاییان و اصلاحات ارضی است تا این کار تأثیر مستقیم بر توانایی درآمدزایی مناطق روستایی گذاشته و از مهاجرت روستاییان جلوگیری کند. این سیاست و حمایت از زمین‌‌داران خرد، از اصلی‌ترین ابزارهای تحول در جوامع روستایی است. سیاست توسعه فن‌آوری، سیاست دیگری است که به دنبال کمک به بهبود کمی و کیفی محصولات کشاورزی است. در این سیاست باید فن‌آوری‌های متناسب با جامعه روستایی انتخاب شود تا منجر به بیکاری کشاورزان نشده و انگیزه مهاجرت آنها را افزایش ندهد. در این سیاست، تعادل منطقی بین دستیابی به بهره‌وری بالاتر و افزایش فرصت‌های شغلی برای جوامع روستایی مد نظر است. در سیاست کشاورزی، هدف افزایش رشد متعادل این بخش است زیرا کشاورزی همچنان راه اصلی تأمین درآمد و اشتغال مناطق روستایی است. با توجه به گستردگی مشکل بیکاری در مناطق روستایی هند، سیاست اشتغال به دنبال افزایش راه‌های تأمین درآمد روستاییان است که در فصولی که اشتغال به کشاورزی وجود ندارد روستاییان بتوانند از منابع دیگر تأمین درآمد داشته باشند. روستاهای هند با مشکل بی‌سوادی گسترده روبه‌رو هستند. کمبود سواد و تحصیلات، به‌عنوان محدودیتی در پیشبرد توسعه روستایی تلقی می‌شود. در سیاست نهادی، به نهادهایی که مسئول مشارکت مردمی در توسعه روستایی هستند توجه می‌شود. این مؤسسات می‌توانند به عوامل قدرتمندی در اجرای واقعی سیاست‌های توسعه تبدیل شوند. در سیاست قیمت، سعی بر این است که قیمتی برای محصولات کشاورزی تعیین شود که کشاورزان از بازده کافی برخوردار باشند و همچنین از طریق یارانه‌ها وسایل و اقلام پر مصرف ساکنین روستایی با قیمت کمتر به دست آنها بشود (Azeez, 2016).

کشورهای عضو اتحادیه اروپا، برنامه‌های مختلفی را برای توسعه روستایی این کشورها تصویب و اجرایی کردند. محیط روستایی در این کشورها یک مفهوم پویا است که می‌توان سه مرحله از چگونگی درک "روستایی" توسط اتحادیه اروپا (اتحادیه اروپا) را در آن متمایز کرد: روستا به‌عنوان تصویر، روستا به‌عنوان محل و روستای به‌عنوان یک ساخت اجتماعی. تکامل این مفهوم نشان‌دهنده تکامل و تغییر در رویکردهای توسعه روستایی در کشورهای اتحادیه اروپا است. بنابراین، تحت اصطلاح توسعه روستایی، اتحادیه اروپا موضوعات بسیار متفاوتی را شامل شده، و اقدامات حمایتی و ابزارهای مالی مختلفی را در سال‌های مختلف به کار برده است. به منظور حمایت از جهان روستایی اروپا، دو سیاست اصلی اتحادیه اروپا گرد هم آمده‌اند: سیاست‌های کشاورزی و سیاست منطقه‌ای. بنابراین، توسعه روستایی در اتحادیه اروپا بین سیاست‌های بخشی و سیاست‌های سرزمینی حرکت کرده است. از زمان بازتعریف اولویت‌ها و سیاست‌های اروپایی از سال 2013 هدف اطمینان از وجود یک محیط روستایی زنده، محیطی قابل سکونت و دوستانه برای ساکنین است که از جمله دستاوردهای آن کاهش انگیزه برای مهاجرت به شهرها می‌باشد. در سال‌های اخیر، در اتحادیه اروپا ارزیابی مجدد عمیقی از وضعیت روستایی صورت گرفته است، که در تصمیمات سیاسی مربوط به این مناطق منعکس شده است. از زمانی‌که اتحادیه اروپا صریحاً پیشنهاد توسعه روستایی را آغاز کرد، تغییرات مفهومی و سیاسی در این زمینه بسیار شدید بوده است. در دهه 1950 تا اواخر 1980 در این کشورها، محیط روستایی به‌عنوان تصویری کاملا مشخص با محیط کشاورزی شناخته می‌شد و در نتیجه توسعه روستایی نیز اتخاذ سیاست‌هایی برای توسعه کشاورزی بود. مرحله دوم از سال 1988 تا اواخر دهه 1990 گسترش یافت. در این مرحله معنای روستایی به‌عنوان "مکان" مورد توجه قرار گرفت. در طی دهه 1980، تغییرات مهمی در ارتباط با روندهای متنوع‌سازی اقتصاد روستایی و جامعه فراتر از کشاورزی ایجاد شد. روستا در این مرحله مستقل از کشاورزی تعریف شد و مجموعه‌ای از مناطق با فعالیتهای مختلف کشاورزی، صنایع دستی، شرکت‌های کوچک و متوسط، مناطقی برای اوقات فراغت و غیره بازتعریف شد. در این مرحله هدف توسعه روستایی، رشد درون‌زای این مناطق و گسترش مشاغل و درآمدهای مختلف از طریق کارآفرینی و انتقال شرکت‌های کوچک و متوسط به این مناطق بود. سرانجام مرحله سوم که از دهه 1990 تا امروز گسترش یافته و روستا به‌عنوان یک ساخت اجتماعی بازتعریف شد. در این مرحله روستا به‌عنوان یک منبع خاص و به‌عنوان بازیگر اصلی توسعه اقتصادی و نه فقط به‌عنوان یک فضا و یا چارچوب فعالیت‌های اقتصادی یا اجتماعی در نظر گرفته شد. در این مرحله، انسجام اجتماعی بین روستا و شهر از طریق گسترش فناوری‌های ارتباطی و اطلاعاتی در مرکز توجه قرار دارد. همچنین اقداماتی از جمله استفاده از انرژی‌های پاک و حفاظت از محیط زیست محلی و گسترش هویت محلی روستاییان مورد توجه است. در دوره‌های مختلف اجرای این برنامه‌ها، ارزیابی‌های مستمر از چگونگی اجرای این سیاست‌ها صورت می‌گیرد (Gallardo-Cobos, 2010).  

ویتنام از زمان آغاز اصلاحات اقتصادی از سال 1986 میزان قابل‌توجهی از مهاجرت داخلی و بین‌المللی را تجربه کرده است. امروزه دلایل اقتصادی عامل اصلی جابه‌جایی جمعیت درون مرزهای این کشور است و اختلافات بزرگ منطقه‌ای در درآمد و فرصت‌های شغلی، مکانی و اقتصادی علت اصلی این جابه‌جایی‌ها می‌باشد. چندین وزارتخانه و اداره مسئول مشترک مهاجرت در این کشور هستند. علاوه بر ادارات دولتی، سازمان‌های مردم نهاد نیز در این زمینه فعالیت دارند (Nguyen Anh, 2003). ویتنام از کشورهایی است که میزان فقر بالایی دارد و این میزان بالای فقر از علل مهاجرت داخلی در این کشور است. طبق آخرین آمار حدود 9 میلیون فقیر در این کشور زندگی میکنند که بیشتر آنها در مناطق کوهستانی زندگی می‌کنند، شغل آنها کشاورزی است و سطح سواد و تحصیلات پایین دارند. دولت ویتنام، برنامه‌ای را برای کاهش فقر در این مناطق دارد از جمله: افزایش بهره‌وری نیروی کار، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها برای ایجاد مشاغل بیشتر، تغییر کاربری‌های مزرعه برای تولید محصولات پرسود، بهبود مهارت کشاورزان، تأمین معاش خانوارهای فقیر، اصلاح سیستم‌های آموزشی برای ایجاد فرصت‌های مساوی بین فقرا و غیرفقرا، آماده‌سازی نسل جوان برای اشتغال خارج از مزرعه به منظور تأمین درآمد پایدارتر (Ha Quyen, 2019).

از آن‌جایی‌که در سال‌های اخیر، کشور بنگلادش با بحران‌های اقلیمی گسترده که مهم‌ترین آن سیلاب‌های وسیع است روبه‌رو بوده، این تغییرات اقلیمی از علل اصلی مهاجرت داخلی در این کشور می‌باشد. از سال 2005 برنامه‌هایی برای سازگاری با این تغییرات اقلیمی و جلوگیری از مهاجرت جمعیت بومی مناطقی که دچار این تغییرات شده‌اند ارائه شد و در سال 2009 اولین برنامه جامع تدوین شد. در این سند، تغییرات اقلیمی صرفاً به‌عنوان یک مسئله محیط زیستی نبوده بلکه به‌عنوان یک موضوع توسعه‌ای در نظر گرفته می‌شود. چهار نوع سیاست در این کشور تدوین شده که بر جریان مهاجرتی اثر می‌گذارد: سیاست‌های مرتبط با تغییرات اقلیمی، سیاست‌های توسعه و کاهش فقر، سیاست مدیریت بلایا و سیاست‌های مهاجرت. در سیاست اقلیمی، مهاجرت به‌عنوان نتیجه نامطلوب تغییرات اقلیمی فرض می‌شود که تبعات ناگواری مانند افزایش جرم و جنایت در شهرها دارد. این سیاست به دنبال افزایش امنیت غذایی، انرژی، آب و معیشت ساکنان مناطق سیل زده است. در سیاست‌های توسعه و کاهش فقر، دولت بنگلادش به وضوح، مهاجرت را به‌عنوان یک استراتژی برای معیشیت و توسعه پذیرفته است در حالی‌که در گذشته سعی در نادیده گرفتن پدیده مهاجرت داشت. در این راستا دو برنامه کوتاه‌مدت 5 ساله و یک برنامه و چشم‌انداز بلند‌مدت دارد. مشکل این سیاست این است که تمرکز اصلی آن بر روی اثر مهاجرت بین‌المللی بر کاهش فقر است و مهاجرت داخلی در آن کمتر مورد توجه قرار گرفته است گرچه دولت سیاست‌هایی را برای کاهش فقر در مناطق روستایی از جمله تأمین امنیت غذایی اجرایی کرده که به شکل مستقیم بر مهاجرت اثر می‌گذارد. سیاست مهاجرت در این کشور به شکل مستقیم بر سیاست مهاجرت بین‌المللی متمرکز است و توجه کافی به مهاجرت داخلی در سیاست‌گذاری نشده است. در حالی‌که بیش از دو سوم از مهاجرت‌های این کشور، مهاجرت از روستا به شهر است سیاست اصلی این کشور توجه به تغییرات اقلیمی در مناطق آسیب‌پذیر می‌باشد (Martin et. al, 2017). کشور بنگلادش سیاست‌های توسعه روستایی خود را بر مبنای حمایت‌های اعتباری، خدماتی و آموزشی روستاییان بنا کرده است. حمایت اعتباری شامل برنامه‌هایی برای حمایت ویژه شامل اعطای تسهیلات و وام به شکل فردی و گروهی و سایر فعالیت‌های اقتصادی. حمایت آموزشی و  توسعه انسانی شامل مسائل مرتبط به زنان، رشد مهارت، تأسیس کتابخانه، آموزش‌های مبتنی بر نیاز. حمایت خدماتی شامل کمک به بازاریابی محصولات کشاورزی، خدمات پشتیبانی حقوقی، مراقبتهای بهداشتی اولیه و آموزشهای غیررسمی. نتایج مطالعات نشان می‌دهد که بنگلادش نتوانسته است سیاست‌های توسعه روستایی خود را به خوبی اجرا کند و این سیاست‌ها منافع قابل‌توجهی برای گروه‌های هدف نداشته است (Islam et.al, 2005).

نیجریه یکی از بالاترین نرخ‌های رشد جمعیت در جهان را دارد و بیش از 70 درصد از جمعیت آن در مناطق روستایی زندگی می‌کنند. افزایش قابل‌توجه مهاجرت از روستا به شهر پدیده‌ای است که در سال‌های گذشته در این کشور رخ داده و مسائل جمعیت‌شناختی، زیست محیطی و اقتصادی حاصل از رشد بی‌رویه شهرها در نتیجه موج مهاجرت‌های داخلی مورد توجه محققین و سیاستمداران در این کشور قرار گرفته است. از جمله راهکارهای مدیریت و کنترل جریان مهاجرتی در این کشور، توسعه روستایی است که برنامه‌های آن در سال‌های اخیر تدوین شده است. گرچه دولت‌های مختلف در نیجریه تلاش‌هایی را برای اجرای سیاست‌های توسعه روستایی در این کشور داشته‌اند اما اکثر این تلاش‌ها به دلیل نبود زیرساخت‌ها و امکانات موجود با شکست مواجه شده است. برنامه‌های توسعه روستایی در این کشور در جهت توسعه کشاورزی، بهداشت، آموزش، حمل و نقل و زیرساخت‌ها انجام شده است. عدم توانایی برای ادغام تلاش‌های مختلف توسعه روستایی توسط نهادهای مختلف منجر به کاهش اندک این تلاش‌ها در توسعه روستایی در این کشور شده است (Johnson and Ifeoma, 2018).

پاکستان با فقر گسترده از جمله کشورهایی است که مهاجرت قابل‌توجه از روستا به شهر دارد با این حال هیچ محدودیتی برای مهاجرت داخلی در این کشور وجود ندارد و هزینه‌های مهاجرت برای مهاجران ظاهراً بسیار کم است. مطالعات نشان می‌دهد که اختلاف درآمد بین روستا و شهر و عدم دسترسی به زمین کشاورزی، عامل اصلی مهاجرت در این کشور است و مهاجرت احتمالاً راه‌حلی برای کاهش فقر در این کشور می‌باشد. دولت پاکستان، سیاست مشخصی برای کنترل مهاجرت داخلی ندارد با این حال سیاست کاهش فقر خصوصاً در مناطق روستایی از جمله سیاست‌هایی است که در دستور کار قرار دارد و می‌تواند نتیجه مستقیم بر کاهش مهاجرت به شهرها در این کشور داشته باشد (Laczko, 2005).

حدود 20 درصد از جمعیت ترکیه در روستاهای این کشور زندگی می‌کنند و برای جلوگیری از مهاجرت ساکنان آن برنامه‌های مختلفی در سال‌های اخیر تصویب و اجرایی شد. از جمله این برنامه‌ها، برنامه روستای مرکزی است. در این برنامه با توجه به پراکنده بودن روستاهای ترکیه و نبود امکانات برای گسترش خدمات به همه این روستاها، در هر منطقه، یک روستای مرکزی در نظر گرفته می‌شود که نسبت به بقیه روستاها در موقعیت میانه‌ای قرار دارد و امکانات خدماتی در آن روستا استقرار پیدا می‌کند و ساکنین روستاهای همجوار برای استفاده از این امکانات به آن روستا مراجعه می‌کنند. تصور می‌شد که این پروژه بتواند در ارائه خدمات به روستاییان موفق باشد که به دلایل مختلف شکست خورد. برنامه دیگر، توسعه زیرساخت‌های روستایی در جهت تأمین آب آشامیدنی و جاده‌ها بود که با همکاری ادارات و سازمان‌های مرتبط انجام شد (Tekin, 2015).

آفریقای جنوبی با فقر بالا، به ویژه در مناطق روستایی، شناخته می‌شود. تقریباً 70 درصد از مردم فقیر آفریقای جنوبی در مناطق روستایی زندگی می‎کنند و درآمد آنها محدود است. در سال‌های اخیر این کشور با حجم بالای مهاجرت از روستا به شهر مواجه بوده است. ادارات و سازمان‌های مختلف در این کشور برنامه‌هایی را برای توسعه روستایی دارند که شامل توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری اجتماعی، توسعه منابع انسانی و برنامه‌های مبتنی بر منابع طبیعی است. بسیاری از این برنامه‌ها متمرکز بر کاهش فقر از طریق سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و ارائه خدمات اجتماعی بوده است. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که این سیاست‌ها موفقیت نسبی را به دست آورده است. در بخش کشاورزی که اصلی‌ترین بخش اقتصاد روستایی را تشکیل می‌دهد اصلاحاتی در طول دهه 1990 انجام شد. در این بخش، دولت برای حمایت از روستاییان یارانه صادرات را کاهش داد، دسترسی به بازارهای فروش را افزایش داد، برنامه‌هایی برای مقابله با خشکسالی اجرا کرد، برنامه‌ها و مشوق‌هایی برای سرمایه‌گذاران در بخش کشاورزی در روستا در نظر گرفت. این تغییرات منجر به رشد کشاورزی و تأثیرات مثبت در روستاها شد (Njwambe, 2019).

2-2- سیاست‌های مرتبط به مقصد: تمرکززدایی

گزارش سازمان ملل متحد(2016) نشان می‌دهد که برخی از کشورهای جهان در جهت بازتوزیع جمعیت و مدیریت مهاجرت داخلی، در کنار توجه به کاهش مهاجرت از روستا به شهر و اتخاذ سیاست‌هایی برای توسعه روستایی، سیاست‌هایی نیز برای تمرکززدایی از کلانشهرها اتخاذ کرده‌اند. نمودار 2 درصد کشورهای مناطق مختلف جهان که این دو نوع سیاست را اتخاذ کرده‌اند نشان می‌دهد. از آن‌جایی‌که کشورهای بیشتر توسعه‌یافته با مشکلاتی کمتری در زمینه مهاجرت داخلی و توزیع فضایی جمعیت روبه‌رو هستند، در مقایسه با کشورهای کمتر توسعه‌یافته، درصد کمتری از این کشورها سیاست‌هایی را جهت مدیریت غیرمستقیم مهاجرت داخلی و بازتوزیع جمعیت اتخاذ کرده‌اند. 51 درصد از کشورهای بیشتر توسعه‌یافته سیاست‌هایی را برای کاهش مهاجرت از روستا به شهر اتخاذ کرده‌اند در حالی‌که 78 درصد از کشورهای کمتر توسعه‌یافته در این زمینه سیاست‌هایی را اجرا می‌کنند. تنها 17 درصد از کشورهای بیشتر توسعه‌یافته سیاست تمرکززدایی از کلان‌شهرها و تأسیس شهرهای کوچک را در دستور کار دارند و در مقابل، 47 درصد از کشورهای کمتر توسعه‌یافته، از این سیاست‌ها جهت کنترل مهاجرت و بازتوزیع جمیت خود استفاده می‌کنند. در ادامه نمونه‌ای از سیاست‌های کشورهای مختلف در جهت تمرکززدایی از کلان‌شهرها بیان می‌شود.

نمودار 2.توزیع درصدی کشورها و مناطق مختلف جهان در اتخاذ سیاست‌های کاهش مهاجرت داخلی و تمرکززدایی. منبع: (United Nation, 2016)

کلان‌شهرهای ایالات متحده نمونه‌ای الگوهای اولیه و پراکنده از تمرکززدایی در یک محیط نظارتی ضعیف هستند. ایالات متحده آمریکا اولین الگوهای تمرکززدایی را در فعالیت‌های اقتصادی و مسکونی در جهان اجرایی کرد. فرض بر این است که نیروهای اصلی که منجر به توسعه کلان‌شهرها می‌شوند از جمله سطح بالای زندگی، میزان بالای ماشینی شدن، رشد بالای جمعیت در مقایسه با دیگر کشورهای پیشرفته و تنش‌های نژادی و جرایم مرتبط به حضور مهاجران، مشکلات حمل و نقل و غیره زودتر در این کشور توسعه پیدا کرد (Jia et.al, 2022).

برنامه پشتیبانی از مراکز جذب[4]، برنامه‌ای است که کشور ترکیه برای تمرکززدایی از شهرهای بزرگ و هدایت مهاجرت داخلی اجرایی کرده است. این برنامه به شکل مشترک بین کشور ترکیه و اتحادیه اروپا تهیه شده و براساس مطالعه درجه‌بندی مراکز جمعیت انجام شده است. در این برنامه، شهرهایی در مناطق کمتر توسعه‌یافته که پتانسیل توسعه و رشد بیشتر دارند انتخاب شده و به‌عنوان مراکز جذب مشخص می‌شوند. در این برنامه هدف، توسعه منطقه‌ای و شهرنشینی غیرمتمرکز با حمایت از یک یا چند شهر است که به میدان بیایند و به مرکز جذب تبدیل شوند. هدف این برنامه کمک به توسعه این مراکز جذب است تا مهاجرت داخلی در هر منطقه، به سمت شهرهای مشخص شده به‌عنوان مراکز جذب هدایت شود. با گذشت زمان، مراکز جذب، به مناطق مناسب برای سرمایه‌گذاری تبدیل شده و مناطق مهاجر پذیر خواهند شد. به این ترتیب، فرصت و مزیت مهمی برای جلوگیری از جمع شدن جمعیت در چند شهر کشور و جلوگیر عدم تعادل شهرنشینی فراهم می‌شود (Tekin, 2015).

کشور سوئد از سال 1987، سیاست تمرکززدایی از آموزش عالی را اجرایی کرده است. این سیاست به دلایل مختلف سیاسی، اقتصادی و اجتماعی اخذ شده است. براساس این سیاست، مراکز آموزش عالی و  دانشگاهی در شهرهای مختلف این کشور پراکنده شده است. این سیاست به‌عنوان یک نوع سیاست اقتصادی برای گسترش توسعه در تمام مناطق  نیز نام برده می‌شود. مطالعات نشان می‌دهد که این سیاست توانسته تأثیر مثبت بر رشد اقتصادی شهرهای مختلفی که دانشگاهای جدید در آنجا تأسیس شده داشته باشد (Andersoon, 2004).

نقش مهاجرت داخلی در فرآیند شهرنشینی سریعی که در دهه‌های اخیر در برزیل رخ داده است تعیین‌کننده بوده است. بین سال‌های 2000-1950 جمعیت شهری برزیل از 36 درصد به 81 درصد کل جمعیت افزایش یافت. در این شرایط این کشور دستخوش تحولات عمده‌ای شد و به جای یک جامعه کشاورزی و روستایی به یک جامعه صنعتی و شهری تبدیل شد و مهاجرت از روستاها به شهرها در سطح بالایی رخ داد. علت اصلی این مهاجرت‌ها فقر و نبود فرصت‌های شغلی همراه با تمرکز صنایع در بخش‌های مهاجرپذیر بود. سیاست‌های تمرکززدایی اداری در کشور برزیل از سال 1988 اجرا شد و اختیارات اداره ایالت‌ها به میزان زیادی به مدیران محلی منتقل شد. این سیاست در کنار برخی پیامدهای مثبت منجر به افزایش نابرابری منطقه‌ای شد زیرا برخی ایالت‌ها درآمد پایین‌تری داشتند و برای تأمین مصارف عمومی در بخش‌های اجتماعی، اقتصادی و سلامت نیاز به حمایت دولت مرکزی داشتند. در نهایت با توجه به برخی پیامدهای منفی تمرکززدایی اداری در برزیل این سیاست‌ها تعدیل شد تا دولت مرکزی بتواند به ایالت‌های فقیر و محروم در توسعه اجتماعی و اقتصادی کمک بیشتری بکند. در سال‌های اخیر کشور برزیل تلاش‌هایی برای اخذ قرارداد با بخش‌های صنعتی خصوصی کرده است تا بتواند با استقرار صنایع در مناطق با درآمد پایین و افزایش برابری منطقه‌ای و توسعه‌یافتگی، مهاجرت داخلی را کنترل کند (Amaral, 2013).

جدول2. نمونه‌ای از سیاست‌های غیرمستقیم اتخاذ شده برای مدیریت مهاجرت داخلی در کشورهای مختلف جهان.

شکل1. برخی از انواع سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی در کشورهای جهان.

نتیجه‌گیری

با توجه به پیامدهای مختلف مهاجرت داخلی در سطح ملی و محلی، این موضوع مورد توجه سیاستگذران و حکمرانان در کشورهای مختلف از گذشته تا به امروز بوده است. اهمیت مهاجرت داخلی برای سیاستگذاران و حمکرانان، با توجه به زمینه توسعه‌یافتگی کشورها و میزان مهاجرت داخلی، متفاوت بوده و منجر به اتخاذ سیاست‌های متنوع در دوره‌های مختلف شده است که می‌توان این سیاست‌ها را به سیاست‌های مستقیم که مرتبط با مهاجران است و سیاست‌های غیرمستقیم که مرتبط به مبدأ و مقصد مهاجرت است تقسیم‌بندی کرد. از اولین سیاست‌ها، اعمال محدودیت برای مهاجران بود که این سیاست عمدتاً در کشورهای با سطح توسعه‌یافتگی پایین و کشورهایی با میزان بالای مهاجرت داخلی به‌عنوان سیاستی کوتاه‌مدت و در شرایط بحرانی اجرایی شد. کشورهای چین و اندونزی که سیاست‌های ضد مهاجرت داخلی داشتند و برای مهاجران محدودیت‌هایی را اعمال کردند از جمله این کشورها بودند. این سیاست‌ها شامل عدم اعطای مجوز برای اشتغال مهاجران در مقصد، جلوگیری از فعالیت مشاغل غیررسمی توسط شهرداری‌ها و دولت که غالباً مهاجران به آن اشتغال داشتند مانند دست فروشی، محدودیت در اعطای تسهیلات رفاهی و خدماتی به مناطق مهاجرنشین و ... بود. ارزیابی‌ها نشان داد که این سیاست‌ها نتوانست مانع جریان گسترده مهاجرت داخلی شود. حضور مهاجران در کلان‌شهرها و عدم ارائه خدمات رفاهی به آنها، منجر به شکل‌گیری آشوب‌های شهری و سیاسی در برخی از کشورها شد. از سوی دیگر سیاست مهاجرت داخلی از جمله مؤلفه‌های حقوق بشر در کشورها تعیین شد که به افراد امکان انتخاب آزادانه مهاجرت و محل اقامت را فراهم می‌کرد و در نتیجه اعمال محدودیت مستقیم برای مهاجرت خارج از قوانین حقوق بشر تلقی شد. سیاست مستقیم دیگر یعنی حمایت از مهاجران، غالباً در کشورهایی که با حجم بزرگ مهاجران به شهرها روبه‌رو بودند به منظور کنترل مهاجران و همچنین جلوگیری از بروز آشوب‌ها و نارضایتی‌های سیاسی صورت اتخاذ شد. از جمله این سیاست‌ها، سیاست چین بعد از سال 2003 است که شامل اعطای مجوز به اشتغال در مشاغل سطح بالا به مهاجران تحصیلکرده و اعطای تسهیلات رفاهی و اجتماعی به مهاجرانی که مجوز کوتاه‌مدت 7 ساله دارند می‌باشد. سیاست بنگلادش در اعطای مواد غذایی به مهاجران فقیر نیز از جمله سیاست‌های حمایتی از مهاجران است. ایالات متحده با ارائه اطلاعات لازم برای مهاجرت و اعطای مشوق‌های مالی برای مهاجرت افراد از مناطق ساحلی که در معرض فجایع طبیعی هستند، سیاست مستقیمی را برای مدیریت مهاجرت داخلی در پی گرفته تا بتواند خسارت‌های احتمالی در اثر وقوع بلایای طبیعی در آینده را کاهش دهد.

 مطالعات و نظریه‌های مرتبط به مهاجرت نشان داد که عامل اصلی مهاجرت‌های داخلی و به ویژه مهاجرت‌های روستا به شهر، تفاوت در سطوح توسعه‌یافتگی بین مبدأ و مقصد مهاجران است. در نتیجه بسیاری از کشورها به سمت سیاست‌های غیرمستقیم کنترل مهاجرت داخلی گام برداشتند. مهم‌ترین این سیاست‌ها، سیاست توسعه روستایی است که توسط بیشتر کشور جهان پذیرفته و اجرایی شده است. در این سیاست‌ها برنامه‌هایی از جمله گسترش تسهیلات و زیرساخت‌های روستایی، گسترش سطح سواد و آموزش، ورود تکنولوژی‌های تولید به روستاها برای افزایش بهره‌وری و درآمدزایی و انتقال صنایع به سمت روستاها و شهرهای کوچکتر و ... اجرایی شده است. برنامه‌های اجرا شده برای توسعه روستایی در کشورهای توسعه‌یافته و کمتر توسعه‌یافته متفاوت بوده و برای مثال طبق گزارش سازمان ملل متحد (2016) در حالی‌که کشورهای در حال توسعه بیشتر بر روی گسترش تسهیلات و زیرساخت‌های روستایی متمرکز بودند، برنامه اصلی کشورهای توسعه‌یافته‌تر گسترش صنایع و انتقال آن به مناطق روستایی و شهرهای کوچکتر بوده است. سیاست غیرمستقیم دیگر، تمرکززدایی از کلان‌شهرها و حمایت از مناطق حاشیه نشین بوده است. این سیاست‌ها بیشتر توسط کشورهایی که با گسترش بی رویه کلان‌شهرها مواجه بودند اتخاذ شده است و شامل برنامه‌هایی از جمله ایجاد شهرک‌هایی اطراف کلان‌شهرها، انتقال برخی خدمات از کلان‌شهرها به شهرهای کوچکتر، توسعه خدمات رفاهی و اجتماعی شهرهای کوچکتر، تمرکززدایی از آموزش عالی و ایجاد مراکز جذب جمعیتی در مناطق مختلف کشور می‌باشد. ایالات متحده، ترکیه، برزیل و سوئد از جمله کشورهایی هستند که این سیاست‌ها را اجرایی کردند که در این مطالعه به برخی از آن‌ها اشاره شد.

در ایران سیاست‌های مستقیمی برای کنترل جریان مهاجرت داخلی وجود ندارد و سیاست‌های غیرمستقیم از جمله تمرکززدایی از شهرهای بزرگ به ویژه پایتخت و اجرای برنامه‌های مختلف توسعه و فقرزدایی از مناطق محروم کشور وجود دارد. با این وجود این سیاست‌ها، خصوصاً سیاست تمرکززدایی در کشور موفق نبوده و منجر به افزایش جاذبه کلان‌شهرها و مناطق مرکزی کشور برای مهاجرت شده است. افزایش تعداد استان‌های مهاجرفرست در دوره 1395-1390، نتیجه دافعه مناطق مهاجرفرست، تمرکزگرایی و جاذبه شهرستان‌های مهاجرپذیر برای مهاجران است. بررسی یاسوری و همکاران (1393) نشان می‌دهد که برخلاف اتخاذ سیاست‌های تمرکززدایی از جمله عدم استقرار صنایع، انتقال صنایع از تهران، انتقال کاربری‌های فراشهری از تهران و جز آن در اغلب برنامه‌های توسعه، این برنامه‌ها موفق نبوده، و تمرکزگرایی در تهران تشدید شده است. وجود میزان‌های بالای مهاجرپذیری در شهرستان‌های اطراف تهران از جمله پردیس و رباط کریم و استان‌های مجاور تهران به ویژه استان البرز از پیامدهای تمرکزگرایی در تهران و مناطق مرکزی کشور می‌باشد.

از پیامدهای عدم مدیریت مهاجرت داخلی در کشور، تشدید بحران‌های زیست محیطی از جمله مشکلات تأمین آب آشامیدنی در مناطق پرتراکم کشور در کلان‌شهرها و مناطق مرکزی و کم بارش می‌باشد. در حالی‌که مناطق غربی کشور از میانگین بارش‌های بالاتری نسبت به مناطق مرکزی کشور برخوردارند، این مناطق از جمله مناطق اصلی مهاجرفرست بوده و مهاجرت آن‌ها عمدتاً به مناطق مرکزی کشور منجر به توزیع نامتوازن جمعیت با توجه به منابع زیستی در کشور شده است. این موضوع در بند 10 سیاست‌های کلی جمعیت ابلاغی مقام معظم رهبری (1393) مورد توجه قرار گرفته است. به غیر از پیامدهای منفی زیست محیطی، توزیع نامتوازن جمعیت در اثر مهاجرت در ابعاد مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی پیامدهای منفی برای کشور دارد. به منظور کاهش این پیامدها با توجه به سیاست‌های مدیریت مهاجرت داخلی مرور شده در این مطالعه، سه راهکار کلی پیشنهاد می‌شود:

·        الگوی فضایی مهاجرت داخلی در ایران نشان می‌دهد که شهرستان‌های واقع در مناطق غربی کشور، اصلی‌ترین مناطق مهاجرفرست می‌باشند. به دلیل عدم استقرار صنایع در این مناطق، ساکنان آن با مشکلاتی در زمینه اشتغال مواجه هستند. نتایج سرشماری‌ها نشان از این دارد که جست‌وجوی کار، اولین و مهم‌ترین علت مهاجرت داخلی در ایران می‌باشد. با توجه به سیاست‌های مدیریت مهاجرت مرور شده در این مطالعه، پیشنهاد می‌شود در مناطق غربی کشور مراکز جذب جمعیت تعیین شده و صنایعی جهت ایجاد اشتغال‌زایی در این مراکز استقرار یابد. بدین منظور لازم است تمهیداتی اندیشیده شود. از جمله اینکه شهرستان‌های مناسبی که فاصله متوسط از شهرستان‌های دیگر دارند انتخاب شوند تا ساکنین شهرستان‌های مختلف بتوانند با صرف کم‌ترین زمان برای اشتغال به این مناطق مراجعه کنند و یا در آنجا ساکن شوند. از آن‌جایی‌که سرمایه‌گذاران خصوصی در کشور به دلیل نزدیکی به پایتخت و وجود امکانات لازم در مناطق مرکزی و شهرک‌های صنعتی استان‌های تهران، البرز، قم و مرکزی، فعالیت تولیدی و صنعتی خود را در این مناطق مستقر می‌کنند، جهت تشویق سرمایه‌گذاران خصوصی برای فعالیت در مناطق غربی کشور تسهیلات و مشوق‌هایی در نظر گرفته شود. از جمله این تسهیلات و مشوق‌ها می‌تواند در نظر گرفتن تخفیف‌ها و معافیت‌های مالیاتی، در اختیار قرار دادن زمین رایگان برای تأسیس کارخانه، ایجاد تسهیلاتی برای حمایت و پشتیبانی در بازارهای داخلی و بین‌المللی و ... باشد. گرچه انجام این اقدامات در کوتاه‌مدت می‌تواند هزینه‌بر باشد، اما با انجام این اقدامات در بلندمدت تفاوت‌های منطقه‌ای در دست‌یابی به فرصت‌های شغلی کاهش یافته و با کنترل جریان مهاجرت داخلی، پیامدهای منفی آن برای مناطق مبدأ و مقصد مهاجرت و مهاجران کاهش می‌یابد.

·        از جمله علل اصلی مهاجرت داخلی در کشور دست‌یابی به تحصیلات دانشگاهی می‌باشد. عمده مراکز دانشگاهی و آموزش عالی در کلان‌شهرهای واقع در مرکز کشور به ویژه تهران استقرار یافته‌اند. پیشنهاد می‌شود برخی از دانشگاه‌های بزرگ کشور شعبه‌هایی در مناطق با امکانات آموزش عالی کمتر خصوصاً در غرب کشور تأسیس نمایند. تمرکززدایی از آموزش عالی با توجه به اهمیت دست‌یابی به تحصیلات دانشگاهی خصوصاً برای زنان، می‌تواند از مهاجرت مستقل به مناطق مرکزی کاسته و با حضور جمعیت با تحصیلات بالا در مناطق مبدأ، زمینه را برای توسعه‌یافتگی بیشتر این مناطق فراهم کند.

·        توجه به ابعاد متفاوت و جدید توسعه روستایی جهت جلوگیری از مهاجرت بیشتر روستاییان به شهرها از جمله اقداماتی است که می‌تواند در زمینه مدیریت مهاجرت داخلی در کشور انجام گیرد. در این خصوص توجه به ظرفیت‌های موجود در روستاهای کشور جهت گسترش گردشگری روستایی، تشویق به ساخت خانه‌های دوم برای ساکنین شهرها در روستاها برای گذران اوقات فراغت و تعطیلات و افزایش تقاضا برای خدمات در روستاها در اثر آن، بازاریابی و فروش محصولات روستایی در شبکه‌های مجازی، بهبود دسترسی روستاییان به امکانات و خدمات، بهبود دسترسی به شبکه‌های ارتباطی و اینترنت، توسعه فن‌آوری‌های کشاورزی در روستاها و موارد دیگر از جمله اقدامات جهت کمک به توسعه روستاها و مدیریت مهاجرت داخلی می‌باشد.

قدردانی و تشکر

بخش قابل‌توجهی از مطالب این مقاله برگرفته از مطالب نگاشته شده توسط نویسنده برای بخشی از طرح ملی با مدیریت آقای دکتر رسول صادقی می‌باشد. از حمایت‌های فکری و مالی ایشان برای نگارش این مطالعه کمال تشکر و قدردانی را دارم.